El neo-extractivismo bolivariano: un modelo agotado

Antulio Rosales

El resurgimiento del extractivismo como modelo de desarrollo y de vinculación con la economía global vino de la mano del Estado en la primera década del siglo XXI. La apropiación de recursos naturales en un contexto de mejoras de los términos de intercambio, dado por el aumento en la demanda impulsada por el crecimiento económico de China e India, fue un puntal para modelos de desarrollo sustentados en la redistribución de la riqueza y la expansión de inversiones e infraestructura (Bebbington y Humphreys Bebbington, 2011; Gudynas, 2009). Durante este período, si bien el nacionalismo de recursos se hizo presente, como es normal durante épocas de altos precios, el avance del extractivismo no estuvo reñido con las inversiones extranjeras (Burchardt y Dietz, 2014; Haslam y Heidrich, 2016; Rosales, 2013; Veltmeyer, 2013b). En muchos casos, gobiernos bajo la égida post-neoliberal utilizaron el aumento de las rentas extractivas para expandir la inversión social y satisfacer demandas de inclusión de vieja data y la ampliación de derechos sociales sin que ello implicara una ruptura radical con el modelo que procuraba la estabilidad macroeconómica y la protección de la propiedad como base jurídica para la inversión (Grugel y Riggirozzi, 2012; Kohl y Farthing, 2012; Nem Singh, 2014).

El neo-extractivismo bolivariano, en cambio, fue un modelo sustentado en la apropiación de la renta petrolera y el establecimiento de mecanismos diversos para la distribución de la riqueza que facilitara la contención de conflictos sociales, la rentabilidad electoral del presidente Hugo Chávez y, a su vez, la supremacía de su proyecto político sobre las alternativas (Bautista Urbaneja, 2013; Corrales y Penfold, 2011). Las políticas de nacionalización y expropiación del gobierno bolivariano fueron, en muchos casos, más expansivas y radicales que las de sus pares de la región, aunque en el caso de los hidrocarburos, inversionistas de diversos orígenes mantuvieron sus compromisos en el país debido al interés estratégico que implicaba la reserva de petróleo crudo más grande del mundo y, además, por la aparición de emergentes empresas estatales provenientes de países emergentes que competían más intensamente con empresas privadas del norte global que en el pasado (De Graaff, 2011; Koivumaeki, 2015; Rosales, 2017b).

 

Existen algunos rasgos definitorios en el modelo de desarrollo bolivariano que lo distinguen en buena medida de los procesos regionales que emergen paralelamente. En primer lugar, el gobierno de Hugo Chávez libró una batalla frontal con la estructura gerencial de la empresa estatal de petróleo, Petróleos de Venezuela (PDVSA). Esta batalla incluyó una huelga general de sus trabajadores que buscaba la renuncia del presidente luego de la aprobación de una nueva ley de hidrocarburos vía decreto habilitante presidencial. Esta ley de hidrocarburos retornaba la centralidad de la captación de rentas, por vía de la regalía y los impuestos a empresas extractoras, a la política petrolera nacional, un principio socavado por la política de apertura petrolera de los años noventa del siglo pasado. La regalía se elevaba a un 30% (aunque el impuesto sobre la renta al sector petrolero disminuía); en todo caso transformaba radicalmente la relación con las empresas extractoras, incluyendo aquellas que operaban en la Faja Petrolífera del Orinoco (República Bolivariana de Venezuela, 2001). El gobierno además intervino en el modelo gerencial de la empresa en formas que contravenían la tradicional meritocracia heredada de la industria petrolera concesionaria previa a la nacionalización. La resistencia de la empresa a estas políticas culminó con el control militar de PDVSA después de dos meses de huelga general y una reestructuración corporativa que implicó la salida de más de diez mil trabajadores y la estricta subordinación política de PDVSA al gobierno (Hellinger, 2016; Hults, 2012; Philip y Panizza, 2013; Rosales, 2018).

La subordinación política de PDVSA facilitó que durante los años posteriores a 2003, el gobierno utilizara la empresa como financista y ejecutora de diversas políticas sociales con fondos provenientes del petróleo. Los otros dos elementos pilares servían para fortalecer la dinámica de control sobre la renta de los hidrocarburos en la presidencia.

La política de control de cambio que fijaba el precio del bolívar frente al dólar se tradujo en un importante mecanismo de transferencia de rentas internacionales por la vía de la sobrevaluación de la moneda. Aunado a la política cambiaria, el gobierno nacional estructuró la distribución del ingreso nacional a través de mecanismos ad hoc que no contaban con la fiscalización tradicional de las instituciones de elección popular. En primer lugar, estimó de manera conservadora del precio del barril de petróleo en el presupuesto nacional, constituyendo un artificial superávit de ingresos que en vez de pasar a engrosar los fondos de estabilización creados para paliar la vulnerabilidad de los precios del petróleo, fueron utilizados de manera discrecional por el Ejecutivo. De igual forma, el gobierno central modificó en 2005 la ley del Banco Central de Venezuela e instauró un novedoso concepto de “reservas necesarias” y “reservas excedentarias” que permitieron al gobierno crear un bypass en las cuentas externas y constituir fondos especiales sin supervisión institucional destinados a la inversión social, proyectos de desarrollo e incluso políticas sociales de corte internacional (República Bolivariana de Venezuela, 2005).

Por medio del control financiero y político de PDVSA y la constitución de fondos extraordinarios paralelos al presupuesto, el gobierno bolivariano contaba con una potente herramienta de inversión social sin contrapesos (Bautista Urbaneja, 2013; Mora Contreras et al., 2017). Esta estructura financiera representa el espinazo del modelo de extractivismo bolivariano que, pese a los réditos políticos y sociales que produjo en el corto plazo, enfrentó una crisis profunda en la que todavía se encuentra.

Profundizar el extractivismo: conclusiones momentáneas

Frente a la crisis económica actual, el gobierno de Nicolás Maduro enfrenta una encrucijada: apelar a un cambio de política económica que permita la estabilización y el refinanciamiento (lo cual implicaría el reconocimiento tácito del fracaso del modelo actual, así como compromisos políticos que apunten al retorno de la democracia, por lo que la estabilidad del régimen estaría en grave peligro) o profundizar y radicalizar el extractivismo abriendo nuevas fronteras de recursos naturales. En la actual coyuntura, el gobierno de Maduro ha escogido la segunda opción. La propuesta central del gobierno en este caso ha sido la expansión de la minería a gran escala en el sur este del territorio venezolano, en el Arco Minero del Orinoco (AMO).

El gobierno nacional ha aprobado - sin someterlos a discusión de la Asamblea Nacional u otro órgano deliberativo de la sociedad - una serie de instrumentos jurídicos para generar confianza en inversionistas nacionales y extranjeros. El plan busca obtener recursos de la minería para cancelar la deuda externa y reactivar las importaciones. Las Fuerzas Armadas están llamadas a ejercer el control de la zona, limitando la acción crítica de grupos que resisten la expansión minera y, en cambio, preservar lo que definen como “el interés general” (República Bolivariana de Venezuela, 2016). De igual forma, el gobierno busca facilitar condiciones especiales para que la inversión extranjera vuelva a fluir en el sector, con incentivos tributarios, aduaneros y menospreciando normativas ambientales y laborales que pongan en riesgo las inversiones (República Bolivariana de Venezuela, 2016). Sin embargo, luego de dos años de aprobada la zona de desarrollo especial del AMO, no existen intenciones reales de inversiones extranjeras de envergadura. En cambio, el gobierno nacional ha actuado por la vía de la regularización y formalización de la minería ilegal a través de “alianzas estratégicas” que incluyen a los mineros artesanales, las fuerzas armadas (y su propia empresa extractora) y grupos armados irregulares (Ebus, 2018; López y Pineda, 2017; MINCI, 2017; Moreno Losada, 2017).

Pese a que no existen inversiones extranjeras importantes en la zona, el gobierno de Maduro con frecuencia utiliza al AMO como un ejemplo de oportunidades para las inversiones y representa sin duda un espacio de disputa para factores globales.

El modelo de neo-extractivismo bolivariano se sustentó en la captación de la renta internacional de los hidrocarburos y la centralización y distribución de esos recursos desde la Presidencia. Sin embargo, ese modelo enfrentó severas grietas producto del excesivo gasto gubernamental sin contrapesos y la inclemente monetización del déficit fiscal que disparó la inflación. Los controles de precios y ganancias, además, incidieron en la escasez de productos y la estrepitosa contracción económica. Durante los años del boom petrolero, los altos precios y un prolífico endeudamiento permitían el aumento sostenido del gasto. Detrás de esa estrategia se encontraban las instituciones financieras chinas, las inversiones de sus empresas petroleras, así como el contingente de inversionistas del capital financiero internacional.

La crisis del modelo extractivista bolivariano implica no sólo la incapacidad de sostener la inversión social del gobierno y la debacle económica, sino que, paradójicamente, ha puesto en jaque la propia industria petrolera, afectando el suministro de crudo a mercados internacionales. La base central del modelo extractivo está en franco declive, con una caída sostenida de la producción, la recomposición de la cesta petrolera venezolana a crudos más pesados y el achicamiento del flujo de caja de la empresa nacional de petróleo. Es decir, Venezuela enfrenta obstáculos materiales reales para continuar su modelo extractivo: cada vez es más difícil extraer un barril de petróleo en el país. Si bien temporalmente el gobierno venezolano busca expandir la frontera extractiva en la minería a gran escala, cualquier expansión extractiva - minera o petrolera - requiere de nuevas inversiones. No obstante, ni las potencias emergentes que hasta hace poco sostuvieron la palanca de cooperación e inversión internacional para el país, ni los mercados tradicionales del Atlántico norte están dispuestos a invertir y financiar un modelo en ruinas.

[Párrafos extraídos de artículo original más extensa, titulado “El agotamiento del modelo de neo-extractivismo en Venezuela: causas económicas y sus implicancias globales”, accesible en http://www.obela.org/system/files/Rosales%202018%20Pensamiento%20Propio.pdf#overlay-context=blogs/aocampo. Alli tambiés está disponible la lista con indicación detallada de las referencias bibliográficas indicadas en el texto.]